世界經濟論壇指出:“數據是一種寶貴的資源, 將像土地和石油一樣成為經濟運行中的稀缺戰略資源。”在大數據時代下, 數據的重要性不言而喻。對于政府來說也是如此, 政府公共數據的制作、開放與共享同樣會對社會運行發揮重要作用。相比于傳統行政信息公開的方式和內容, 政府公共數據開放與共享更易于提高政府的參與度, 推動數據產生額外收入并提升公民的生活品質。本文立足于中國國情, 闡述了含義、意義、障礙、完善等內容。

1、政府公共數據開放與共享概念的研究

政府公共數據開放是政府信息公開的遞進, 政府數據開放強調的是“數據”, 特別是“原始數據”的徹底開放。而傳統意義上的政府信息公開強調的是信息的開放, 是在對原始數據進行整合后得出的結論或獲得的評論予以公開。可以說, 政府公共數據開放是將政府信息公開進行了提前公開, 即將開放的層面推進到了數據層。

2 、政府公共數據開放與共享的意義

2.1 為政府數據開放工作提供實踐指導

隨著電子政務的不斷推動和發展, 各地政府也在積極建設和完善自己的信息門戶網站, 開展信息公開、數據開放的服務。但是, 當下政府公共數據開放仍舊存在很多問題。許多政府僅將公共數據開放作為行政工作等級評價的標準, 所以他們往往不分類別、盲目地將政府公共數據開放與共享, 這會使公眾難以查閱自己真正需要的數據。因為沒有分類, 而數據量又龐大, 所以真正能夠使用的政府公共數據數量并不樂觀。針對上述問題, 確實需要以政府公共數據開放和共享制度為政府數據開放工作提供實踐指導, 增加政府開放數據的有效性和可利用性, 從而使政府提供一些公眾真正需要的, 能夠涉及政府切身利益的數據。

2.2 有利于協調各政府間的公共數據沖突

政府公共數據開放能夠有效解決政府間“信息孤島”的問題。在電子政務尚未推行的時候, 各政府間行政公開的方式多為于圖書館放置政府公開信息以供公眾查閱或者在報紙上公開有關行政信息。但是政府并不能專門整理其他政府已公開的公共數據, 更不能從中發現與本政府所做的公共數據中沖突的部分。產生這一現象的原因就是政府間的“信息孤島”, 即政府間未能彼此通信, 了解其他政府針對同一問題做出的公共數據。當前, 將政府公共數據開放有助于公眾知曉公共數據, 減少各政府間開放的公共數據之間的沖突。同時, 將公共數據共享, 也有助于減少數據錯誤, 從而增加政府公信力。

3、政府公共數據開放與共享的障礙

在過去的幾年中, 公共數據開放與共享作為電子政務中的重要內容確實獲得了較高的評價, 在提高公眾參與度的同時也有效地削減了政府間的“信息孤島”的現象。然而, 為了使公共數據開放與共享得以更廣泛的應用, 我們還需找出當下政府公共數據開放與共享過程中存在的問題并提出解決方案, 以期完善發展。

3.1 政府主體障礙

3.1.1 政府公共數據責任主體不明確

當前, 雖然法律并未規定政府公共數據公開的主體, 但在實踐中我國政府數據開放平臺的管理主體主要有三種:一是由政府辦公廳直接管理;二是由經濟與信息化委員會進行管理;三是成立專門的數據或大數據管理機構進行管理。在政府公共數據的制作、開放與共享的過程中, 這三個主體是密不可分的。政府辦公廳負責的是統籌政府公共數據開放的方針與建設工作;經濟與信息化委員會的任務是制定出實施方案并督促實施。政府大數據管理機構的任務是完成地方的政府公共數據開放與共享工作。從以上的分工可以看出, 這三個主體的分工并不明確, 尤其是經濟與信息化委員會和政府大數據管理機構這兩個主體之間的任務還存在競合。所以, 很難追究責任主體。

3.1.2 政府間公共數據共享有障礙

由于政府間的領導機構不統一, 政府部門間常常會出現分工模糊、協同困難、數據不共享、責任不明確等問題。所以在政府公共數據開放和共享的過程中, 仍會出現“信息孤島”的問題。原因有三點:一是受傳統行政信息公開方式的影響, 各政府間因為沒有條件數據共享, 所以也就逐步的喪失了共享意識。二是由于領導機構并不統一, 要實現政府公共數據共享并非易事。三是數據的整合也需要人力、物力、財力等資源相配合, 有些政府機關不具備支撐條件。所以, 政府間的公共數據共享時常存在障礙。事實上, 整合數據并不是浪費資源的表現, 反而是節省資源的表現。整合、制作與本行政部門有關的公共數據, 會極大地節省數據調查和整理的成本, 也會減少政府間公共數據公開沖突的矛盾問題, 有利于提高政府公信力。

3.1.3 政府公共數據公開具有滯后性

政府公共數據公開的滯后性體現在兩個方面:一是政府公共數據開放的時間太晚, 喪失了其應有的時效性和可利用性。二是政府將公共數據開放后, 卻不對該數據予以更新, 導致公共數據具有滯后性, 不利于公眾的查詢與應用。總之, 我們應該在注重內容的基礎上擴大數據公開的類別和數量, 而不是僅一味地追求形式化的數據成果, 切勿本末倒置。

3.2 滿足用戶需求障礙

不同的用戶因為年齡、學歷、專業等差異, 對政府公共數據公開的要求也不同。即公開的內容、形式、獲取途徑的要求不同, 這也會帶來用戶需求指向不明確的問題, 具體來說分為以下幾個方面:

3.2.1 政府公共數據開放與共享的形式不同

因為不同的用戶獲取政府公共數據的目的不盡相同, 所以其要求的形式也會存在差異。比如, 有的人希望獲得原始數據, 其希望將原始數據作為第一手資料再從中分析某一問題。但是其他人希望政府開放的公共數據是經過加工的數據, 是能讓人便于理解結論的數據。正是因為用戶需求的政府公共數據開放與共享的形式不同, 而政府通常情況下又僅會就同一公共數據以一種形式開放一次, 所以就會導致某些用戶對于公共數據開放的形式的不滿足。

3.2.2 用戶獲取政府公共數據的目的不同

因為用戶獲取政府公共數據的目的不統一, 所以對于政府公共數據的內容、形式等要求也不統一, 這時政府是不會僅因某一用戶的申請而對已開放數據進行形式上的改變后再次開放, 而是會以申請數據已公開為由拒絕再次公開。其實, 政府的這一做法具有其合理性, 如果政府要應每一位用戶需求去為其量身打造適合他應用的公共數據或者行政信息, 這將造成行政資源的極大浪費。但是, 這一做法同樣存在問題, 即用戶不能依據其需求獲得其需要形式的公共數據, 這也是公共數據開放與共享領域的缺陷。

3.2.3 政府公共數據提供格式不同

因為政府公共數據開放平臺中并未提供數據格式的自動轉化功能, 但因為用戶對于公共數據的要求格式不同, 所以該項對用戶需求的滿足程度較低。甚至還有些政府公共數據需要以極其專業的數據工具才能打開, 使用其他軟件并不能查看應用。這就導致該公共數據的可用性降低, 該數據的公布喪失其實際意義。

3.3 數據安全缺乏保障

由于傳統的政府門戶網站的數據采用的是關系型數據庫的管理方式, 其安全技術隨著發展已經比較成熟。但是, 在當前使用的云環境中, 電子政務系統所依托的非關系型數據庫并沒有設置嚴格的訪問控制和隱私管理工具, 同時由于政府門戶網站數據來源的廣泛性和復雜性, 讓政府部門定位私密信息的界線變得復雜起來。也就是說, 首先, 政府無法準確定位私密信息界線會導致數據安全缺乏保障;其次, 從用戶個人層面上看, 用戶個人也存在著對個人數據信息安全認識不夠的問題, 而且有時很難辨別公眾個人數據在隱私和公共屬性這兩者間應該歸屬于哪一類。

同時, 政府數據開放平臺作為我國用戶獲取政府公共數據的主要平臺, 其安全保障仍存在缺陷。首先, 從形式上看, 作為一個政府數據開放平臺, 應該有網站服務聲明、用戶權利義務聲明、隱私保護聲明等能夠起到合理的提醒用戶注意的聲明。其次, 從實質上看, 還應該保護用戶的私密信息, 明確開放數據許可協議, 真正做到維護政府數據開放平臺安全。

4、政府公共數據開放與共享的完善建議

4.1 規范政府數據公開行為

當前, 我國還未建立完備的政府公共數據開放與共享機制, 所以仍舊存在政府公開數據主體不明確、責任無法落實等問題。解決這些問題, 最主要的還是明確與規范政府數據公開行為。只有行為主體和責任主體得到明確, 政府公共數據開放與共享機制才能進一步發展。

其次, 數據開放的與眾不同之處在于其存在的目的是公開供公眾使用。這里的公眾不僅包括公民、法人、組織, 還包括政府機構。因為公共數據開放數量過多, 導致數據泛濫, 所以通常很難找到真正有用的數據。對于這一問題就需要創新人才培養機制, 專門培養數據查找和數據整合方面的人才, 利用數據人才為政府公共數據開放與共享服務。最后, 政府的利益往往會驅動政府只公布些與其本身利益關聯不大的公共數據。在這一點上, 如果沒有強制性規定規范政府的行為的話, 政府是很難主動公布與自身利益相關的公共數據的。此時, 若有相關法律出臺, 強制政府開放與其相關的公共數據, 如果不予開放就會嚴厲問責的話, 這應該會對政府形成一種促進與監督。

4.2 樹立以用戶需求為中心的知識服務理念

我國的政府數據開放平臺雖然目前已經提供了不少的數據, 但同時也存在質量不高的問題。這些問題歸根結底是不能滿足用戶需求的問題。當然在這一點上是不能作強制規定的, 因為政府不是萬能政府, 不能滿足所有用戶對于各種公共數據開放的需求。但是, 政府仍應樹立以用戶需求為中心的服務理念。

首先, 應該保證已開放公共數據的可讀取性。其次, 在數據可讀取的同時, 也應該為用戶積極提供下載方式, 提供各種格式的公共數據或者能夠轉化數據格式的便捷方法。這方面我們可以借鑒英國在建設政府數據開放平臺時的經驗, 將數據按照不同類別區分。最后, 應該真正了解用戶需求, 依照用戶申請的格式和內容公開與共享。這方面可以通過加強與平臺管理者的溝通實現。總之, 建立政府公共數據開放與共享機制的根本目的是為了便利公眾, 所以要樹立以用戶需求為中心的知識服務理念。

4.3 保障數據開放與共享安全

4.3.1 公共數據開放與隱私保護并重

目前, 我國政府數據公開的內容屬于信息方面的較多, 數據方面的較少。憲法中雖然已經明確了隱私權是公民的基本權利, 但卻尚未建立起一套完備的隱私權保護的法律體系。同時, 對于政府公共數據開放平臺的監管也并未有統一的平臺保護監管政策出臺。綜上, 既然目前已有信息公開對于隱私權保護的規定, 那我們不妨予以借鑒。對于涉及商業秘密、個人隱私等方面的數據信息, 政府未經利害關系人同意不得將該數據公開, 但是涉及到國家利益、社會公共利益等除外。此外, 對于涉及到國家利益、社會公共利益的不得不公開的數據, 也要遵循區別公開原則, 這也是公共數據開放與隱私權保護并重的體現。

4.3.2 保障平臺安全

公共數據開放平臺作為數據開放的依托, 其重要性自然不言而喻。所以, 在保護公共數據本身安全的同時, 也應該對公共數據開放與共享平臺予以保護。實現平臺安全保障, 主要有以下兩點:一是加強平臺內部監督。一方面, 要對平臺內部的專業人員實行監督, 避免其將未公開或者不能公開的數據泄露。另一方面, 要對平臺上的公共數據加以監管, 即對已發布的公共數據要定期審查, 更改不符點。二是加強平臺外部監督。即防止不法分子侵入平臺后臺, 篡改公共數據。這一點上, 最有效的方法還是由專業人士設置出有效地防止不法分子入侵的防火墻, 在不法分子侵入時能及時發現并恢復被篡改數據。同時, 還可以發揮公眾的積極參與性, 給予公眾監督的權利, 從而完善平臺外部監督。

我國的政府公共數據開放與共享制度尚處于初步發展階段, 還有很多問題尚未解決, 也有很多政策法規尚未完善。但是, 數據開放與共享這一方向是正確的, 是不容置疑的。在大力推行電子政務的今天, 公開公共數據有利于推進政府合法行政, 加強對政府行政工作的監督, 從而使政府更好的扮演服務者的角色。